Сергей МАРКЕДОНОВ РАЗВИТИЕ БЕЗ ИЗМЕНЕНИЙ 4 октября 2010 года на сайте правительства Российской Федерации был опубликован полный текст «Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года» с таблицами и приложениями. Учитывая тот факт, что Северный Кавказ по-прежнему остается самым неспокойным и нестабильным российским регионом, неудивительно, что недостатков в комментариях по поводу новой Стратегии не было. Однако, как это часто бывает со значимыми документами, журналисты и эксперты предпочитают комментировать не сам текст, а излагать некие устоявшиеся информационные тренды. Так было и в случае с Майендорфской декларацией по Нагорному Карабаху, и с докладом Комиссии Хайди Тальявини по Грузии (который вообще состоял из более чем тысячи страниц), и с инициативой Дмитрия Медведева по выработке нового Договора о европейской безопасности. Добавим к этому, что контекст, в котором тот или иной документ появляется, часто не рассматривается, упускается из виду. Как следствие - игнорирование «коридоров возможностей» (а политика - это искусство возможного). В итоге мы получаем «анализ в пересказах и в изложениях», что в действительности не увеличивает наше понимание происходящего, а лишь уменьшает. Появление же северокавказской Стратегии – факт тем более примечательный, что не является характерным для российской политики (и внутренней, и внешней). Многие подходы Кремля и Белого дома мы вполне можем описать и даже попытаться дать им адекватные дефиниции. Однако проблема в том, что по большей части эти подходы не вербализованы самими носителями власти, что в значительной степени затрудняет их восприятие как внутри страны, так и за ее пределами. Так что же представляет собой Стратегия-2025, 108-страничный текст (с вложениями он составляет 118 страниц 14-м шрифтом)? Начнем с «внешней критики» этого источника. В начале двухтысячных о Северном Кавказе российские власти говорили часто и охотно. Однако этот разговор строился вокруг нескольких тем. Первая тема – Кавказ как площадка международного терроризма, на которой Россию испытывают на прочность. При этом в зависимости от политической конъюнктуры образы «международных террористов» менялись. Иногда в их облике вдруг проглядывали грузинские черты, иногда – афганские, а иногда вдруг становилась очевидной причастность «коварного Запада». Впрочем, роль Запада в северокавказских делах трактовалась двойственно. С одной стороны, в нем видели «естественного союзника», пострадавшего от происков «третьего мира», а с другой, – непонятливого и докучливого партнера, пытающегося «навязать нам» какие-то неверные представления (или «двойные стандарты»). Вторая тема – стремительно стабилизирующийся Кавказ, образ, практически подмененный Чечней под мудрым водительством отца и сына Кадыровых. Попытки как-то разнообразить северокавказскую проблематику предпринимались. Самым ярким примером в этом ряду мы можем назвать выступления полпреда президента на Юге Дмитрия Козака (занимал этот пост в сентябре 2004 – сентябре 2007), который пытался акцентировать внимание и своего непосредственного начальства, и общественности на проблемах клановости, управленческой неэффективности региональных администраций (в особенности, в условиях бюджетной зависимости от федерального центра). Однако внутренний дискурс, по крайней мере, до середины прошлого года, был вне фокуса внимания правящей элиты страны. Ситуация стала меняться с лета 2009 года, когда стали ощутимы несколько моментов. После такой пиар-акции, как отмена контртеррористической операции в Чечне, количество терактов в республике не уменьшилось. Более того, диверсионно-террористическая активность распространилась и на соседние республики Дагестан и Ингушетию. Летом 2009 года было совершено дерзкое покушение на президента Ингушетии Юнус-Бека Евкурова (которое на время вывело его из строя), а также убийство главы МВД крупнейшей северокавказской республики – Дагестана Адильгирея Магомедтагирова. Все это требовало какого-то внятного объяснения. Дальше было уже просто невозможно пробавляться рассказами про стремительную стабилизацию региона, которому «кое-кто порой мешает». В итоге 19 января 2010 года произошло явление Александра Хлопонина Кавказу. С одной стороны, это выглядело как новация. За самый нестабильный регион страны стал отвечать не силовик, а менеджер, прошедший школу «Норильского никеля» и губернаторства на Таймыре и в Красноярске. О Северном Кавказе впервые столь часто стали говорить с использованием другого словаря. Помимо привычных «террорист», «экстремист» в СМИ замелькали упоминания о «кластерах», «инвестициях», «инновациях». С другой стороны, ни к какой модернизации назначение Хлопонина отношения не имело. Типично кулуарное выдвижение человека, не имеющего соответствующего опыта. И по соображениям внутрибюрократической логики, а не в соответствии с насущными национальными интересами. Добавим к этому и весьма ограниченный «функционал» нового «главного по Кавказу». Хлопонина в полном смысле этого слова «бросили на хозяйство», не дав ему соответствующих политических полномочий. А какие же, в самом деле, инвестиции/инновации в условиях, которые напоминают военные? В итоге получилось не как лучше, а как всегда. Значимым сюжетом была признана экономика и социальная сфера. На развитие этих сегментов Кремль и Белый дом призвали направить все силы, в то время как политическая тематика (религиозные отношения, межэтническая конфликтность) осталась по-прежнему табуированной. Она фактически рассматривается только как «надстройка», производная от социально-экономического базиса. Таким образом, сама власть поставила себя в жесткие рамки. Вместо выработки масштабной стратегии развития Кавказа она ограничилась социально-экономической стороной. Спору нет, сферой важной, но в сегодняшних условиях политической нестабильности не играющей определяющей роли. Но, как бы то ни было, а 6 июля 2010 года Владимир Путин дал поручение в «двухмесячный срок» подготовить такую Стратегию. Срок хороший для написания качественной академической статьи или главы книги/учебника, но не документа, ориентированного на пятнадцатилетнюю перспективу. И снова, как в случае с назначением Хлопонина, пошла кулуарная подготовка проекта без серьезной общественно-политической дискуссии (поскольку политика у нас признана вещью ненужной, отвлекающей массы от задач экономической модернизации). К 6 сентября 2010 года проект Стратегии был готов. В течение неполного месяца он прошел полный цикл от подписания до публикации на сайте федерального правительства. А значит, самое время перейти к «внутренней критике» этого документа. Искусственная зауженность целей и задач Стратегиии-2025 видна с самых первых ее строк (они изложены в разделе «Общие положения»). После длинного перечисления документально-правовой основы, на которых сей документ базируется, следует такой вывод: «Стратегия учитывает современное состояние экономики субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, экономики России, глобальной экономики и перспективы их развития, а также результаты реализации проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение». А как быть с политическим развитием Кавказа? Разве факты терактов, диверсий, этнократическое управление не делают автоматически любой, даже маленький бизнес-план здесь «рискованным предприятием»? И разве это не стоит брать в расчет будущим инвесторам (если это, конечно, не федеральный бюджет, который от общественного мнения не зависит)? «Северо-Кавказский федеральный округ имеет благоприятные условия для развития агропромышленного комплекса, туризма, санаторно-курортной сферы, электроэнергетики, добывающих и обрабатывающих секторов промышленности, а также развитые транзитные функции. Однако до сих пор естественные преимущества остаются нереализованными, поскольку Северо-Кавказский федеральный округ по-прежнему не обладает инвестиционной привлекательностью в силу нестабильности экономической и социально-политической обстановки». Таким образом, политический фактор упомянут вскользь на втором месте после экономического и вовсе не расшифрован. Что означает социально-политическая нестабильность? Это сепаратистская угроза или «религиозное возрождение», несовместимое с конституционно-правовыми положениями и законами РФ? Опять-таки, представим, что этот текст читает позитивно по отношению к России настроенный предприниматель, потенциальный инвестор из-за рубежа. Что сможет он понять в таком вот «введении» в тему? Ничего – кроме стилистики, напоминающей времена партийных съездов, когда при всем нашем естественном богатстве всегда в дело вмешивались «объективные и некоторые субъективные факторы». «Главной целью Стратегии является обеспечение условий для опережающего развития реального сектора экономики в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, создания новых рабочих мест, а также для повышения уровня жизни населения», – говорит Стратегия. Прекрасная цель! Но в условиях «едва ли не войны» (удачное определение нынешней ситуации, данное главой Следственного комитета Александром Бастрыкиным в интервью «Эху Москвы») такое возможно? Не о теневом же секторе, живущем за счет незаконных или полузаконных операций, говорится в документе! Между тем, Стратегия-2025 даже не ставит задачу институциональных преобразований, то есть создания новой генерации менеджеров, которые могли бы дать возможность экономике дышать, не убивая ее своими «откатами» и «заносами». Следующей важной чертой документа является замалчивание многих «диагностических показателей». Любому медику (а равно и антикризисному менеджеру) известно, что успешное лечение возможно только на основе грамотного и качественного диагноза, а не замалчивания истории болезни по принципу «как бы чего не вышло». А какая же диагностика производится в Стратегии-2025? Основные диагностические оценки даются в разделе втором «Анализ социально-экономической ситуации в Северо-Кавказском федеральном округе». Забегая вперед, заметим, что в Стратегии-2025 нет специального раздела, который был бы целиком посвящен социально-политической ситуации в регионе, хотя бы в привязке к экономическим перспективам. «Большинство субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в социально-экономическом плане уже с начала 1990-х годов в силу ряда причин объективного характера оказались в числе субъектов Российской Федерации, наиболее подверженных кризису», – читаем в документе. А нельзя ли подробнее остановиться на этих причинах? Были ли они такими же объективными, как в Сибири, на Дальнем Востоке или в Центрально-Черноземном районе? Ведь все эти регионы страны осуществляли в начале 1990-х гг. переход от централизованной плановой экономики к рынку. Или же у Кавказа были свои отличительные черты? Опять же хотелось бы четкости в понимании того состояния, в котором находится регион. Между тем, Стратегия-2025 дает сравнительную ретроспективу исключительно в «бухгалтерском ключе» (сравниваются цифры падения производства на Кавказе и по России в целом). Но в этом сравнении нет анализа предпосылок и причин такого падения. Сами же по себе цифры мало о чем говорят, к ним требуются качественные пояснения. «Характерной тенденцией последнего десятилетия является резкое сокращение доли русского населения в Северо-Кавказском федеральном округе вследствие уменьшения рождаемости и увеличения миграционного оттока в другие регионы Российской Федерации. Одновременно отмечается устойчивый рост численности представителей титульных наций в республиках Северо-Кавказского федерального округа как за счет более высоких демографических показателей, так и за счет оттока русского населения», – констатирует Стратегия. И с этими тезисами трудно поспорить. Но причина этого – не только рыночные изменения 1990-х годов, но и межэтнические конфликты (особенно в Чечне), а также утверждение этнократических начал в региональной власти и отсутствие внятной концепции национального строительства на общегосударственном уровне. Впрочем, межэтническим отношениям в Стратегии-2025 посвящено два неполных – не раздела даже, а подраздела, в которых опять-таки помимо общих фраз нет какой-либо содержательной информации. Первый из них входит составной частью в раздел второй «Анализ социально-экономической ситуации в Северо-Кавказском федеральном округе». Второй – «Укрепление общегражданской идентичности, межнациональных отношений и содействие этнокультурному развитию народов» – помещен в конце документа в «оптимистическом» четвертом разделе «Механизм реализации оптимального сценария развития Северо-Кавказского федерального округа», напоминающем по своей стилистике «Продовольственную программу» эпохи позднего Леонида Ильича. Впрочем, и здесь диагностические умолчания являются общим местом. «Современная общественно-политическая и этнополитическая обстановка в Северо-Кавказском федеральном округе характеризуется рядом выраженных негативных социальных тенденций, проявлениями этнополитического и религиозного экстремизма, а также высоким конфликтогенным потенциалом». Наверное, при желании любой специалист мог бы найти «целый ряд негативных тенденций» в любой точке РФ. Есть они и в Москве, и в северной столице РФ (а разве ксенофобия не является «негативной социальной тенденцией?), и в Поволжье (где есть место этническому и религиозному экстремизму). Но отличие Кавказа от Поволжья, двух столиц или Урала в том, что только на территории северокавказских субъектов РФ идет «едва ли не война». Между тем, причины такого развития событий не прописываются в документе стратегической важности. Читателю предлагают догадаться, о чем идет речь. В «аналитическом разделе» Стратегии нет даже «подраздела» о религиозном «возрождении», в то время как ведущей формой протестных настроений на Кавказе является радикальный исламизм. Все «межконфессиональные вопросы» включены в подраздел «межнациональные отношения». А что касается причин роста радикального ислама, то они излагаются с пугающей простотой. Это – «импорт радикальных форм ислама на территорию указанного федерального округа». Что это за такие «импортированные формы», также непонятно. По крайней мере, из текста это не следует. Ради объективности можно, конечно сказать, что среди причин распространения экстремистских взглядов (Стратегия не делает особой разницы между националистами и исламистами) обозначаются такие, как «широкое распространение коррупции» или «неурегулированность земельных отношений, порождающая большинство межнациональных конфликтов, в том числе на бытовом уровне», а также «межэтническая напряженность на фоне слабой общегражданской идентичности». Но все это опять-таки никак не связывается с необходимостью институциональных преобразований на Кавказе. «Сегодня прекращение оттока и возвращение русского населения на территорию Северо-Кавказского федерального округа является стратегической задачей. Русское население для Северо-Кавказского федерального округа не только важнейший фактор стабилизации этнополитической ситуации, но и источник высококвалифицированных кадров, необходимых для обеспечения устойчивого развития этого федерального округа и достижения его инвестиционной привлекательности», – говорит Стратегия-2025. Спору нет, отток русских кадров с Кавказа создает немало проблем (и это понимают многие представители кавказских, тюркских и других народов региона). Но было бы громадной ошибкой сводить всю картину к черно-белому формату (грамотные/высококвалифицированные русские vs. полуграмотные и дикие горцы). В том-то и проблема, что из региона уезжает экономически активное и состоятельное в профессиональном отношении население. И его «пятый пункт» не является здесь определяющим. Автор этой статьи лично знает прекрасно образованных кабардинцев, ингушей, чеченцев, лакцев, ногайцев и осетин, оставивших регион ради карьерных устремлений за пределами Кавказа. Во многом из-за невозможности вести бизнес, делать научную карьеру и просто жить свободным человеком. В этой связи российскому государству нужна одинаковая забота обо всех своих гражданах, страдающих от произвола, этнократии и терроризма, а не только об одном этносе. Пересказывать описания «природного», «производственного» и прочих «потенциалов», изложенные в Стратегии, не хотелось бы, равно как и комментировать «прогностические идеи» относительно роста валового регионального продукта на 7,7% в год вкупе с повальным повышением заработной платы и снижением безработицы. Все это к экономике имеет весьма отдаленное отношение. Поскольку самый прекрасный «природно-климатический потенциал» без инвестиций и гарантий для них не будет никогда реализован. Примером чему – многие страны Африки, Латинской Америки и Океании, чьи природные возможности могут присниться любому инвестору только во сне. Однако слабая институциональная база, неграмотный менеджмент, коррупция и политическая нестабильность делают все эти «предпосылки» нереализуемыми. Таким образом, Стратегия-2025 пытается решить заведомо нерешаемые задачи. Она ориентирована на экономический рост без ликвидации общественно-политических предпосылок, делающих Северный Кавказ взрывоопасным и нестабильным. Этот документ словно бы вырывает экономику и социальную сферу из общего непростого контекста. Впрочем, разве раньше российские власти не пытались делать то же самое? В 2001 году они хотели стать частью Запада, кооперируя с ним по вопросам безопасности и не понимая, что для США и ЕС этого недостаточно, требуются необратимые внутренние изменения. Затем мы стали говорить о модернизации в экономике, не трогая основ политического устройства. Вот, наконец, пришли к тому, чтобы поднимать Кавказ, не меняя институтов управления, ведущих персон, олицетворяющих нынешнюю «главную внутриполитическую проблему страны», не пытаясь интегрировать граждан различных этнических групп в рамках политической нации. Что из этого может получиться? То же самое, что получилось из «антитеррористической Антанты»-2001, и что, скорее всего, получится из «силиконовой долины-2», поскольку торжество научного знания без свободного творчества нереально. Впрочем, так же нереален динамично развивающийся Кавказ без его качественного политического и институционального переформатирования. Автор – приглашенный научный сотрудник (Visiting Fellow) Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон 20 октября 2010, 09:40 http://www.polit.ru/author/2010/10/20/changes.html Материал прислал "Юсисапайлу" Армен Саркисов (Москва)
|
|